Finalmente, el Poder Ejecutivo Nacional decidió no aguardar el trámite legislativo del proyecto de reforma al sistema de riesgos del trabajo, que ya contaba con sanción del Senado, y el 23 de enero dictó el decreto de necesidad y urgencia Nº 54/2017, que, en principio, permite introducir dichas modificaciones sin aguardar el paso por la Cámara de Diputados, en receso hasta el 1º de marzo.
La figura de los decretos de necesidad y urgencia fue introducida en la Constitución Nacional por la reforma de 1994 para que, en “circunstancias excepcionales”, el presidente de la Nación pudiera emitir disposiciones de carácter legislativo, lo que le está expresamente vedado. De acuerdo con la norma constitucional, el mencionado decreto debe ser sometido a la llamada Comisión Bicameral Permanente, que deberá expedirse y elevar su dictamen a cada una de las cámaras del Congreso. Para que proceda el rechazo de esta disposición es preciso que las dos ramas legislativas se pronuncien en ese sentido. En el caso, la “media sanción” del Senado, a la que hicimos referencia, permite aventurar que no habrá tal rechazo del decreto que venimos refiriendo y que, por lo tanto, sus disposiciones habrán de regir plenamente.
Tal como se dice en los considerandos del decreto, la reforma legislativa está determinada, básicamente, por la “proliferación de litigios individuales que ponen en riesgo la finalidad de la LRT” para asegurar reparaciones suficientes.
A tal fin, la norma dispone que para requerir el otorgamiento de las prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo (LRT), el trabajador deberá acudir a las comisiones médicas jurisdiccionales como una instancia administrativa previa. Se declara que la intervención de estos organismos será obligatoria y excluyente de toda otra intervención. La comisión médica jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador o la del lugar de efectiva prestación de servicios o la del domicilio donde él habitualmente se reporta, a opción del trabajador, resolverá sobre el planteo, determinará la incapacidad y la indemnización a percibir, previéndose la posibilidad de interponer recursos ante la Comisión Médica Central. Para el trabajador queda, además, la posibilidad de recurrir ante la Justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad de Buenos Aires, según corresponda por la radicación de la comisión que hubiera intervenido. A su vez, la resolución que dicte la Comisión Médica Central también podrá ser judicialmente recurrible. Este recurso deberá interponerse ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, como ocurre en la provincia de Buenos Aires, ante los tribunales de instancia única. A falta de recurso contra los decisorios de las comisiones médicas, éstos adquirirán el carácter de cosa juzgada administrativa, de conformidad con lo establecido en la Ley de Contrato de Trabajo.
Los recursos judiciales previstos, dice la ley, procederán “en relación”. Esto significa básicamente que no podrán producirse pruebas y que se sustanciarán en los tribunales sobre la base de las cuestiones ya articuladas ante las comisiones médicas. Además, los recursos se sustanciarán con efecto suspensivo -es decir que suspende los efectos de la medida recurrida hasta la decisión del tribunal de apelación-, salvo algunas situaciones puntuales previstas en la norma para ciertos recursos interpuestos por las ART en las que el recurso se concede con efecto devolutivo (el recurso no impide la ejecución de la resolución recurrida).
En cuanto a las comisiones médicas, téngase presente que se trata de organismos administrativos nacionales, dependientes de las Superintendencias de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. En el trámite ante las comisiones médicas, el trabajador deberá contar con patrocinio letrado. El pago de dicho patrocinio y de todos los gastos en que deba incurrir queda a cargo de la ART.
Este nuevo régimen procesal se aplicará sólo para los trabajadores vinculados por relaciones laborales registradas. La norma deja establecido que en los casos de relaciones no registradas (el llamado empleo en negro), el trabajador contará con la vía judicial expedita.
A los fines de asegurar la celeridad del trámite ante las comisiones médicas, la norma establece plazos relativamente breves. Otra importante innovación de la norma se refiere a las retribuciones de los peritos médicos que intervengan, cuyos honorarios no estarán vinculados con la cuantía del asunto, sino que se fijarán sobre la base de la labor realizada. En otros artículos sobre esta materia criticamos esta suerte de “reino de los peritos” en la que hoy nos hallamos: los jueces ya sea por pereza, por una concepción ideológica determinada o por cualquier otro motivo toman la decisión del perito en cuanto a la determinación del índice de incapacidad como una verdadera “palabra de Dios” y resulta que el honorario del perito se fija en función del monto indemnizatorio determinado por el índice de incapacidad. Saque el lector sus conclusiones. Debe terminarse con ese estado de cosas y enhorabuena la disposición legislativa adoptada sobre este punto.
Genera cierta duda la posibilidad de la aplicación inmediata de la norma por cuanto consideramos que, para ello, se precisa -como el decreto lo reconoce- la adhesión de los Gobiernos provinciales a las nuevas disposiciones. Ello, por cuanto, al quedar establecida la jurisdicción administrativa nacional para dirimir cuestiones entre particulares, se produce la resignación de la competencia de las Justicias provinciales y, además, en algunos casos, resultará necesario el dictado de normas procesales para la intervención de los tribunales provinciales en los recursos que prevé el nuevo ordenamiento.
La norma también introduce modificaciones con miras a mejorar la situación del trabajador que se encuentra en la situación de incapacidad laboral temporaria o para la determinación del salario base, considerando el impacto que causa el proceso inflacionario, dejando sin efecto el muy discutido artículo 12 de la LRT.
Ninguna duda queda en cuanto a que la salud financiera del sistema de riesgos del trabajo requiere la adopción de políticas y medidas que reduzcan el índice de litigiosidad a fin de garantizar la permanencia del régimen, cuya finalidad primordial es la prevención de riesgos y la reparación de los daños derivados del trabajo (artículo 1, LRT). Es necesario señalar que cuando la ley alude a la “reparación de los daños” no se refiere sólo a la indemnización pecuniaria, sino también y, tal vez, sobre todo, a las llamadas prestaciones “en especie”. Es decir, la atención médica del trabajador accidentado. Una tarea que desde la implementación del sistema, las ART vienen cumpliendo de un modo altamente satisfactorio. Sobre este punto no hay discusión. Sin embargo, debemos indicar que la solución adoptada trae aparejados ciertos interrogantes dado que ya se alzaron voces para cuestionar su constitucionalidad, inclusive recordando algunos precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación al respecto.
En otro orden, la norma crea el denominado “Autoseguro Público Provincial” a fin de que las provincias y sus municipios y la Ciudad de Buenos Aires puedan autoasegurar los riesgos del trabajo previstos en la LRT. Para que los Estados locales puedan acceder a este autoseguro deberán garantizar la existencia de una estructura suficiente. La siempre difícil situación financiera de las provincias -y, sobre todo, de los municipios que las componen- nos permite dudar sobre la viabilidad de la norma en esta materia y nos preguntamos si no sería conveniente que se fijaran mecanismos financieros para la cobertura de los trabajadores públicos provinciales a través de las ART que ya cuentan con la capacidad técnica adecuada para hacerlo.
Por último, celebramos que la norma disponga la elaboración, en un plazo de tres meses, de un anteproyecto de Ley de Protección y Prevención Laboral por cuanto ninguna duda cabe respecto de que “no hay mejor reparación de un perjuicio que su propia evitación”.
Nota escrita por Alberto Alvarellos, titular del Estudio Alvarellos & Asociados – Abogados.
